Conflictos comerciales, sin árbitro

El Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que en condiciones normales debe operar con siete jueces, tiene actualmente vacantes esas siete plazas, sobre todo a causa de un bloqueo que se recrudeció durante la administración estadounidense de Donald Trump.

Sin embargo, desde el gobierno de Barack Obama, Estados Unidos había bloqueado la continuidad de dos jueces y obstruyó el consenso para designar a otro más. Esa situación ha sido aprovechada por algunos países que se benefician de la falta de integrantes del Órgano de Apelación para rechazar fallos y dejar las disputas comerciales en el "limbo".

Se pensaba que la llegada de Joe Biden a la presidencia de Estados Unidos ayudaría a destrabar varios de los problemas que enfrenta la OMC, pero hasta ahora sólo ha logrado sacar adelante la designación de la nueva directora General de ese organismo multilateral, que quedó acéfalo desde el 31 de agosto de 2020. A mediados de febrero, la nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala hizo historia al volverse la primera mujer y persona africana en dirigir la organización, con sede en Ginebra, Suiza.

Ese proceso se había atorado desde octubre pasado, cuando el gobierno de Trump rechazó respaldar a Okonjo-Iweala, a pesar de que tuvo apoyo mayoritario entre los países miembros.

En el caso del Órgano de Apelación de la OMC, en 2017 se intensificaron sus problemas, cuando Trump se negó a que se llevara a cabo el proceso para designar a cuatro de los siete integrantes que habían terminado su periodo, por lo que solamente tres personas integraban el mecanismo.

Ese año, un grupo de países planteó iniciar el proceso para designar a los siete integrantes, pero Trump se negó a hacerlo, al tiempo que rechazó diversas decisiones de la OMC, e incluso en algún momento amenazó con sacar a su país de ese organismo.

En diciembre de 2019 concluyó el mandato del estadounidense Thomas R. Graham y del indio Ujal Singh Bhatia, hecho que dejó a una sola integrante, la china Hong Zhao, quien terminó su periodo en noviembre del año pasado, cuando quedaron vacantes las siete plazas de jueces. El 22 de febrero de este año, durante una reunión de la OMC, México, con el respaldo de 121 de los 164 países miembros de la organización, planteó iniciar la elección de los integrantes del Órgano de Apelación, a fin de resolver el impasse que vive.

De acuerdo con un funcionario de la OMC, en esa ocasión Estados Unidos, ya con Biden al frente, dijo que no estaba en posición de apoyar esa propuesta, "porque el gobierno estadounidense aún continúa teniendo preocupaciones relacionadas con el funcionamiento del Órgano de Apelación, que se han explicado desde hace 16 años a través de diversas administraciones".

SIN SOLUCIÓN CERCANA

El exembajador de México ante la OMC y ahora socio senior en Consultores Internacionales Ansley, Roberto Zapata, explicó: "Había un poco la expectativa de que con la llegada de Biden a la presidencia de Estados Unidos y la apuesta al multilateralismo, la situación del Órgano de Apelación pudiera destrabarse". Sin embargo, en febrero pasado el gobierno de Biden echó por tierra esa expectativa, al mostrar que está en la misma línea que mantuvo Trump.

Para Zapata, lo que Estados Unidos dijo fue: "Tenemos que reflexionar, tenemos que llevar a la OMC a un proceso de reflexión, porque el Órgano de Apelación se extralimitó en los últimos años y desde hace años había un reconocimiento sobre la inconformidad hacia ese órgano". Incluso, afirmó, quedó claro que se trata de una visión compartida entre los partidos Republicano y Demócrata.

"No hay solución a la vista, al menos ahora", expuso Zapata, y muy probablemente ni en la reunión ministerial de diciembre se logre designar a los siete miembros de la OMC. "Para que cambie la visión, tiene que haber toda una discusión de por medio acerca de las preocupaciones de Estados Unidos", comentó, las cuales tienen que ver especialmente con el hecho de que la organización no ha disciplinado a China. El problema de fondo tiene una "dimensión geopolítica de las reglas internacionales del comercio", agregó.

Estados Unidos negoció con China luego de su reciente guerra arancelaria, pero ese acuerdo es discriminatorio hacia el país asiático, y "ese acuerdo bilateral pega al corazón del multilateralismo", porque eso no se puede hacer en la OMC, consideró Zapata. Para Estados Unidos la Organización Mundial del Comercio no funciona porque no frenó a China, y si busca iniciar una reflexión a fondo sobre el multilateralismo y el Órgano de Apelación, tendrá que invertir mucho capital político, al más alto nivel, de ministros y presidentes.

Sin embargo, actualmente no hay certeza de que el gobierno estadounidense quiera emprender ese esfuerzo, afirmó Zapata. El problema es que el sistema de solución de diferencias de la OMC era el único con facultades para hacer cumplir los fallos, ya que el Órgano de Apelación define las represalias comerciales que un país puede imponer de no cumplirse una resolución. "Esa era la singularidad y, ahora, al cancelar el Órgano de Apelación, hay un incentivo perverso de que después de la instancia de paneles, los países apelen el informe o el reporte, porque no les gustó o no están de acuerdo con él, y con toda la conciencia manden a un limbo legal los casos al apelarlo", explicó Zapata.

PROBLEMA DE FONDO

Mateo Diego-Fernández, socio fundador del despacho de Consultoría Agon e integrante de la lista de árbitros del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), dijo que el malestar y las críticas de Estados Unidos respecto el Órgano de Apelación de la OMC no se limitan sólo a la administración de Trump. "Las críticas son muy anteriores. Desde principios de siglo, Estados Unidos había manifestado malestar por determinadas consideraciones que iban más allá de los textos de la OMC", destacó.

Las críticas más visibles tienen que ver con las ocasiones en que el Órgano de Apelación se ha pronunciado sobre aspectos relacionados con la forma en que Estados Unidos realiza sus investigaciones antidumping, entre otros aspectos. Lo relevante es que ese discurso o llamado a la reflexión que ha hecho Estados Unidos respecto a la actuación de la OMC ya es compartido por otros países.

Diego-Fernández afirmó que, de dos meses a la fecha, el discurso estadounidense pareciera haber sido retomado por la Unión Europea, pues se debe reconocer que hay aspectos por revisar sobre la solución de controversias comerciales, "con lo que envía una señal de que su discurso se acerca más a lo dicho por EU". El problema que se da desde finales de 2019 es que hay casos recientes que terminan enviándose al Órgano de Apelación, en el cual no hay integrantes.

"Va a empezar a haber más casos en que se ganen las disputas y el que apeló acabe en el limbo. Ya tenemos cerca de 20 casos que están así, es una tendencia que ya inició y va a continuar, lo que creo que puede meter presión para que la discusión se acelere", explicó.

Para Diego-Fernández, es muy pronto para saber si en diciembre, en la reunión ministerial de la OMC, podrá retomarse el nombramiento de los siete integrantes del Órgano de Apelación.

MECANISMO TEMPORAL

Mientras tanto, 22 países y la Unión Europea plantearon en 2020 un acuerdo de arbitraje de apelación interino multipartes, que es un mecanismo provisional para que los firmantes se sometan a un arbitraje en caso de una disputa comercial. En junio de 2020 se eligió a los 10 integrantes, entre los cuales se incluyó a Diego-Fernández, pero hasta la fecha no se ha revisado ningún caso.

"Eventualmente irán avanzando en los trabajos y nos pasarán casos. Lo que hemos estado haciendo es prepararnos para el primero que llegue", aseguró. Con el arribo de Ngozi Okonjo-Iweala a la Dirección General de la OMC, hay varios temas que se han vuelto prioritarios.

Entre ellos se incluyen los subsidios a la pesca, cuestiones medioambientales, temas agrícolas, e incluso el intercambio de vacunas y evitar barreras al comercio de insumos y equipos médicos, sobre todo en medio de la pandemia de COVID-19.

En su primer discurso, la directora General habló sobre la necesidad de reformar al organismo, designar a los siete integrantes del Órgano de Apelación, pero actualmente la primera necesidad ese asegurar que haya un acceso equitativo e igualitario a la vacuna contra el coronavirus.

"Necesitamos darnos tiempo para ver qué tanto empuje está teniendo la agenda de la nueva directora de la OMC y, por otra parte, ver en paralelo cuáles son los temas de más presión. El más visible es el de vacunas contra COVID-19", dijo Diego-Fernández.