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Los riesgos de la inacción legislativa

César Cansino

SI nos limitamos a las informaciones que sobre la actividad del Legislativo han estado emitiendo las principales fuentes informativas y los voceros del propio Congreso, tendríamos que concluir que el camino de las reformas, tanto de las llamadas estructurales (la energética y la fiscal) como de la reforma más amplia del Estado, está más empedrado y sinuoso que nunca. En virtud de ello, justo cuando la exhortación de avanzar en las reformas hecha por el presidente Fox, parece evaporarse, conviene reiterar los riesgos para el país, en caso de que prevalezca la parálisis del Poder Legislativo. En cuanto a las razones jurídicas, cabe advertir sobre todo la incongruencia que supone mantener sin cambios el viejo orden legal, en el contexto de instauración democrática que experimenta el país, a partir de la alternancia registrada en el 2000. La principal diferencia entre un ordenamiento legal diseñado para asegurar la continuidad de un régimen autoritario y uno propio de un régimen democrático es que el primero presenta en su semántica innumerables imprecisiones y ambigüedades, que admiten interpretaciones subjetivas, muchas veces contradictorias, mientras que una Constitución propia de un régimen democrático no da lugar a imprecisiones ni alienta interpretaciones subjetivas o discrecionales. La ambigüedad normativa es consustancial y funcional a un régimen autoritario en la medida que otorga a la autoridad amplias prerrogativas, para su interpretación y aplicación, de acuerdo con sus propios intereses, cosa imposible en un régimen democrático, donde la autoridad nunca puede estar por encima de la ley.

Bajo esta premisa, la Constitución mexicana de 1917 ha sufrido a lo largo de su vigencia varias adecuaciones, por convenir a los intereses de los gobiernos en turno, y con cada modificación no sólo se fue distorsionando su espíritu original, sino que sentó las bases formales del régimen político posrevolucionario tal y como lo conocimos, con todo y sus contradicciones y ambigüedades. Así, por ejemplo, al tiempo que la Constitución promulgaba la condición de república democrática y federal para nuestro país, otorgaba amplias prerrogativas al Poder Ejecutivo, a costa de los demás poderes, y alentaba un enorme centralismo a costa de las entidades de la Federación. El problema está en que mantener en la actualidad esta ambigüedad normativa no sólo es contradictorio con la lógica de funcionamiento de un régimen democrático, como el que aspiramos a construir, sino que constituye una amenaza al mismo, pues la ausencia de un sistema de reglas de juego con costos y beneficios, estipulados para todos, puede propiciar que ciertos actores políticos "extorsionen" a los gobiernos de manera legal. Una evidencia de esta incongruencia entre la normatividad vigente y la democracia que se abre camino en México, a pesar de las resistencias autoritarias, se puede reconocer fácilmente en las muchas controversias constitucionales que han debido ser resueltas por el Poder Judicial, en los últimos tres años, lo cual constituye una situación inédita. Sólo con una reforma del Estado, el nuevo régimen podrá contrarrestar eficazmente las inercias autoritarias del pasado; sólo con un nuevo entramado legal de naturaleza democrática se podrá neutralizar con la propia ley cualquier fantasma autoritario del pasado, que se refugia en las tinieblas de una legislación todavía ambigua.

Pero de todas las razones que hoy expresan la importancia de avanzar en la reforma del Estado, las más relevantes son de orden práctico, es decir, aquéllas que anticipan situaciones de alto riesgo para el país, en términos de ingobernabilidad o de regresiones autoritarias, en caso de que la reforma del Estado se posponga indefinidamente. Así, en ausencia de la reforma del Estado es probable que las instituciones políticas aún no reconvertidas a una lógica democrática comiencen a mostrar patrones no virtuosos de comportamiento, desde la parálisis hasta la sobrecarga de roles, pasando por el traslape de funciones, que más que apuntalar a nuestra joven democracia, abonan a la ingobernabilidad y a la inestabilidad. Un ejemplo lo podemos ver en el creciente protagonismo que ha adquirido el Poder Judicial de la Federación en los últimos años, cuando ha debido fallar en casos de controversias constitucionales de difícil solución, que involucran al Gobierno o a los partidos políticos. Dicho incremento de funciones del Poder Judicial muestra un aspecto contradictorio. Por una parte, aproxima a nuestro país al ideal de la división de poderes constitutivo de las democracias modernas. Sin embargo, por la otra, cuando la actuación del Poder Judicial en una democracia comienza repentinamente a ser cada vez más importante, esto se puede deber a cualquiera de las siguientes razones: porque los poderes restantes no son capaces de ponerse de acuerdo con decisiones estratégicas, o porque infringen la ley, o porque la ley vigente, lo cual es el caso de México, presenta amplias zonas de ambigüedad o de obsolescencia, lo cual conduce a controversias constitucionales que sólo el Poder Judicial puede dirimir.

Algo similar puede decirse de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Aún existen normas pensadas y diseñadas para un régimen en el que el Congreso debía refrendar y suscribir obedientemente todas las decisiones del Gobierno, y no para un régimen con gobiernos divididos, y plena autonomía de los poderes, como el que ahora tenemos. Por ello, pueden presentarse situaciones inesperadas que pongan en riesgo el orden institucional, por estar insuficientemente previstas en la normatividad vigente, como la aprobación anual del presupuesto federal, que envía el Ejecutivo al Congreso, que ha estado a punto de hacer crisis en más de una ocasión.

Director del Centro de Estudios de Política Comparada.

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Escrito en: régimen, Poder, reforma, democrática

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